ANTECEDENTES LEGISLATIVOS.
Lejos quedó aquella concepción liberal de la propiedad privada en la que el suelo rústico servía a los fines perseguidos por sus propietarios con las únicas limitaciones de respetar que dichos fines no perjudicaran el contenido del derecho de propiedad de los fundos vecinos más allá de las externalidades negativas que todos toleraban y que configuraban un cuerpo de normas civiles que regulaban las relaciones de vecindad.
Sólo causas excepcionales y justificadas de utilidad pública o de interés general podían privar al propietario de su suelo, o de utilizarlo según su interés, y siempre que medie indemnización compensatoria1.
El paso del Estado liberal al Estado social impulsó un concepto de propiedad en la que ésta no sólo ha de servir a los fines del propietario, si no a los fines de la sociedad en su conjunto, introduciendo el concepto de “función social de la propiedad2”. Esta transformación implica que los derechos individuales, como el derecho a la propiedad privada, se vean menoscabados por la aparición de los derechos sociales3 y 4, que implican que parte de la ciudadanía deba, a su costa, proporcionar determinados bienes y servicios a otra parte de la ciudadanía mediante la intervención estatal coactiva5.
Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana (en adelante LS56).
La LS56 introdujo la función social de la propiedad en el ámbito del urbanismo6, y bajo este criterio aparecieron las primeras restricciones que impiden que los propietarios del suelo rústico lo utilicen sin limitaciones de uso. A partir de la LS56, la función social de la propiedad se exige en todas las legislaciones en materia de suelo y urbanísticas españolas.
En primer lugar, la LS56 habilita a los distintos instrumentos de ordenación7 a proteger determinados ámbitos del suelo rústico por sus cualidades naturales, paisajísticas, o simplemente por querer conservar el medio rural8, evitando que se transforme su destino agrícola o forestal.
En segundo lugar, la Ley establece límites a la facultad de edificar, limitándola a un metro cúbico por cada cinco metros cuadrados de superficie de la parcela rústica donde se ubique9, habilitando a los planes generales a que establezcan las condiciones de esta edificación10. Sin embargo, esta edificabilidad puede ser superada para aquellas construcciones que necesariamente deban estar vinculadas al suelo rústico11 en las que se “desarrollaren un fin nacional, social, asistencial, educativo, sanitario o turístico, que exija emplazarlas en el medio rural, y la edificación singular de vivienda unifamiliar en lugares alejados de los centros urbanos, en los que no exista peligro de formación de un núcleo de población”, es decir se permite una edificabilidad superior para aquellos usos que cumplan los requisitos mencionados12. A estos usos extraordinarios que necesiten una edificabilidad superior a los 1 m3 por cada 5 m2 de suelo, también se les exige una tramitación especial que requiere aprobación municipal y de la Comisión Provincial o Central de Urbanismo13 además de la solicitud de la previa licencia, frente a las demás actuaciones en suelo rústico para las que será suficiente con la solicitud de licencia.
Salvo para los suelos protegidos, la literalidad de la LS56 no prohíbe ningún uso en el suelo rústico, sino que establece una limitación a la edificabilidad, y mediante ésta establece un control indirecto de los usos admisibles. Por tanto, no establece una distinción entre los usos ordinarios del suelo rústico y aquellos no habituales o extraordinarios, pero sin embargo sienta las bases del régimen que los regulará y que llega hasta nuestros días.
Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante LS75).
La LS75 refundida en el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS76), tiene como objeto específico preservar el suelo rústico del proceso de desarrollo urbano y establecer, en su caso, medidas de protección del territorio y del paisaje, manteniendo la potestad de los Planes Generales para tomar estas medidas de protección14. Suelo rústico que, desde esta Ley, pasará a denominarse suelo no urbanizable. En cuanto a las construcciones permitidas en el no urbanizable, elimina la facultad universal de los propietarios de edificar un volumen de 1 m3 por cada 5 m2 de suelo, e indica cuales son las actuaciones ordinarias impidiendo “realizar otras construcciones que las destinadas a explotaciones agrícolas que guarden relación con la naturaleza y destino de la finca y se ajusten en su caso a los planes o normas del Ministerio de Agricultura, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas”15.
En cuanto a las actuaciones extraordinarias, admite los “edificios aislados destinados a vivienda familiar en lugares en los que no exista posibilidad de formación de un núcleo de población”, y sustituye la lista de edificaciones e instalaciones permitidas en la LS56 (fin nacional, social, asistencial, educativo, sanitario o turístico) por aquellas que tengan utilidad pública e interés social16, concepto que ha llegado hasta la legislación actual. La eliminación de la lista cerrada de la lS5617, supone utilizar la técnica de la remisión a conceptos jurídicamente indeterminados (utilidad pública e interés social), que aunque amplía el campo de acción permitiendo más libertad, somete al administrado a una gran inseguridad jurídica.
Respecto a la tramitación de estas actuaciones extraordinarias, la competencia de su aprobación deja de ser compartida con el municipio para pasar a ser exclusiva de la Comisión Provincial de Urbanismo18.
Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo (LS90).
La LS90 y su Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS92), en vez de definir el destino del suelo no urbanizable de manera negativa como lo hacía el TRLS76 (preservar el suelo rústico del proceso de desarrollo urbano), lo hace enumerando a qué podrá ser destinado: fines agrícola, forestal, ganadero, cinegético y, en general, los vinculados a la utilización racional de los recursos naturales19. De esta forma, define por primera vez, aunque en una lista no cerrada, cuáles son los usos ordinarios del suelo no urbanizable, permitiéndose para ello realizar construcciones “destinadas a explotaciones agrícolas que guarden relación con la naturaleza, extensión y utilización de la finca y se ajusten en su caso a los planes o normas de los órganos competentes en materia de agricultura”, que podrán ser autorizadas directamente por los Ayuntamientos mediante licencia. También se podrán permitir y autorizar directamente por los Ayuntamientos las construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas20, en igual régimen que los usos ordinarios.
Sin embargo, el órgano autonómico competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo, y sin perjuicio de la obligación de pedir licencia municipal, podrá autorizar “edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en el medio rural, así como edificios aislados destinados a vivienda familiar, en lugares en los que no exista posibilidad de formación de un núcleo de población21”, estableciendo así el régimen de autorizaciones para las actuaciones extraordinarias en suelo no urbanizable de igual manera que hacía el TRLS76.
Esta ley habilita a los instrumentos de ordenación general (Planes Generales y Normas Subsidiarias municipales) para establecer las normas que han de regular el suelo no urbanizable y su protección22.
Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (en adelante LS98).
Tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 en la que se declaraba inconstitucional gran parte del articulado del TRLS92 por invadir las competencias autonómicas en materia de urbanismo, se promulgó la LS98 cuyo objeto es “definir el contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social, regulando las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional”23. Para ello define tres clases de suelo, el urbano, urbanizable y el no urbanizable24 y define los derechos de los propietarios de cada uno de ellos25. Entre estos derechos están el de “usar, disfrutar y disponer de su propiedad de conformidad con la naturaleza de los terrenos, debiendo destinarla a fines agrícolas, forestales, ganaderos, cinegéticos u otros vinculados a la utilización racional de los recursos naturales, y dentro de los límites que, en su caso, establezcan las leyes o el planeamiento”, definiendo lo que serían los usos ordinarios del suelo desde el punto de vista Estatal.
Al igual que en las legislaciones anteriores, mantiene el derecho de los propietarios de suelo urbanizable a realizar, de manera excepcional, actuaciones de interés público25, manteniendo la técnica de la remisión a conceptos jurídicamente indeterminados para las actuaciones extraordinarias.
Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de régimen de suelo y ordenación urbana.
El otro efecto que tuvo la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, es la promulgación por las comunidades autónomas de leyes de urbanismo que completarían el régimen estatutario de la propiedad del suelo. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, se promulgó la Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de régimen de suelo y ordenación urbana, que asumía como propios la mayoría de los preceptos del TRLS92, por lo que, a efectos prácticos, hasta 2002 no cambió la regulación sobre el suelo urbanizable recogidos en esa ley.
Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA).
La LOUA es la primera Ley urbanística de cuño propio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y muestra una mayor preocupación que sus antecesoras estatales por legislar detalladamente el suelo no urbanizable, especificando los motivos de su protección y sus diferentes categorías26. Al igual que en la legislación anterior, la LOUA habilita a los Planes Generales de Ordenación Urbanística para ordenar y regular este tipo de suelo27.
En la LOUA se reconoce a los propietarios de esta clase de suelo el derecho a realizar “los actos precisos para la utilización y explotación agrícola, ganadera, forestal, cinegética o análoga”, definiendo así los que considera como actuaciones ordinarias28 (junto con las obras públicas ordinarias29). Y de manera excepcional, también legitima “la realización de obras, construcciones, edificaciones o instalaciones y el desarrollo de usos y actividades que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural”30, dando cabida a actuaciones de naturaleza extraordinaria. Para éstas últimas se exige la aprobación previa de un Proyecto de Actuación o de un Plan Especial dependiendo del alcance de las mismas31. Desde su promulgación hasta la modificación por la Disposición final 1.1 del Decreto-ley 15/2020, de 9 de junio, estas actuaciones de interés público tenían que cumplir los dos requisitos, “contribuir a la ordenación y el desarrollo rurales” y “emplazarse en el medio rural”, mientras que con la aparición en el articulado de la conjunción copulativa “o” sólo es necesario cumplir uno u otro, tal y como recoge la Ley del suelo estatal desde su primera versión en 2007 (Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo).
Las actuaciones de interés público o social para la LOUA son “las actividades de intervención singular, de promoción pública o privada, con incidencia en la ordenación urbanística, en las que concurran los requisitos de utilidad pública o interés social”, y que sea necesario ubicarlas en suelo no urbanizable. Concreta algo más estos requisitos refiriéndose a ellos como las actuaciones que permitan la implantación de infraestructuras, servicios, dotaciones o equipamientos, así como para usos industriales, terciarios, turísticos u otros análogos, pero en ningún caso usos residenciales32 y 33. Por primera vez, aparece en la Comunidad Autónoma de Andalucía la prohibición de la implantación de viviendas no vinculados a alguna actividad permitida en el suelo no urbanizable, exigiendo a las vinculadas la presentación de un Proyecto de Actuación, asimilándolas así a un uso extraordinario34.
También son novedad, para las actividades de utilidad pública e interés social ubicadas en suelo no urbanizable, su limitación temporal, la prestación de una garantía mínima del 10%35, y la prestación compensatoria de hasta el 10%36.
Las Actuaciones de Interés Público requieren la aprobación de un Plan Especial o Proyecto de Actuación37 y 38 que defina y justifique la procedencia de la actuación extraordinaria, además del otorgamiento de la preceptiva licencia urbanística. La competencia para aprobar estos proyectos es municipal, pero necesita, en todo caso, de un informe preceptivo no vinculante de la Consejería competente en materia de urbanismo39 y 40.
Conclusiones a los antecedentes históricos.
Desde la LS56 se introdujo el principio de la función social en el contenido del derecho de propiedad, habilitando al legislador a mermar la autonomía del propietario de decidir a qué fin destinar su propiedad. En el caso de los suelos rústicos (también llamados no urbanizables) todas las legislaciones han entendido como usos ordinarios los agropecuarios, pero también entienden que caben una serie de actuaciones extraordinarias siempre que se justifiquen desde el interés público y social, y de la necesidad de ubicarse en este tipo de suelo. También es común a todas ellas la obligación de una tramitación especial para las actuaciones extraordinarias, mientras que para las ordinarias es suficiente pedir licencia de obras. Pese a este cuerpo legislativo común, destaca la LOUA por introducir una limitación temporal, la prestación de una garantía mínima y el abono de una prestación compensatoria, además de prohibir por primera vez las viviendas no vinculadas en suelo rústico, colocándose en las antípodas del concepto de propiedad privada previo a la LS56.
En el próximo artículo abordaré las actuaciones ordinarias y extraordinarias en suelo rústico en la legislación vigente.
Cádiz, 1 de marzo de 2024.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaturas utilizadas en el artículo.
LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
LS56. Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana.
LS75. Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
LS 90. Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.
LS98. Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.
LS2007. Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo.
RP1978. Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
TRLS76. Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
TRLS92. Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
