El blog de José Blas Fernández

Un laboralista del siglo XXI

INCOMPATIBILIDADES DE LAS ENTIDADES URBANÍSTICAS CERTIFICADORAS Y SU PERSONAL.

Comparto un interesantísimo artículo del Arquitecto D. Gumersindo Fernández Reyes. Espero os guste.

“El presente artículo tiene como objeto dilucidar cuáles son los límites legales que impone la legislación urbanística (Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, en adelante LISTA y el Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, en adelante RGLISTA) a una Entidad Urbanística Certificadora (en adelante EUC) para poder mantener la obligación de desarrollar sus funciones con objetividad, imparcialidad e independencia en cuanto a la compatibilidad de la misma y de sus miembros para ejercer otras actividades al margen de la EUC.

ACTIVIDAD DE LAS EUC.

Una EUC es una entidad privada que puede colaborar con los Ayuntamientos para realizar tareas de carácter instrumental, material, técnico, auxiliar o de apoyo a las actuaciones de verificación, control e inspección del cumplimiento de la normativa correspondiente en el ámbito urbanístico (Art. 13.1 RGLISTA). Si nos centramos en el ámbito de una promoción inmobiliaria, la EUC podrá emitir informes o certificados en las siguientes fases:

– Informe técnico sobre el proyecto presentado para la solicitud de licencia.

– Verificación de las obras ejecutadas conforme a la licencia otorgada o a la declaración responsable presentada.

– Prestar colaboración en la realización de todas aquellas actuaciones relacionadas con el control del cumplimiento del deber de conservación.

En terminología de la UNE-EN ISO/IEC17020 (en adelante ISO 17020) cuyos requisitos son exigidos a las EUC como veremos en otro apartado, los ítems que son objeto de inspección son:

– Proyectos y la documentación técnica correspondiente a los actos sometidos a licencia o declaración responsable.

– Obras ejecutadas o en ejecución realizadas conforme a una licencia o una declaración responsable.

– Informes de inspección técnica de las construcciones y edificaciones.

AGENTES INTERVINIENTES Y ACTIVIDADES PRIVADAS SUSCEPTIBLES DE INCOMPATIBILIDAD.

A efectos de determinar las incompatibilidades, hay que incluir tanto al personal técnico que realice los informes o certificados propios de las funciones encomendadas a una EUC, como a las personas que sean titulares o tengan cargos de gestión o dirección en la misma.

También, hay que identificar a los distintos agentes que intervienen en el proceso de edificación susceptibles de control por una EUC, para lo que nos apoyaremos en la clasificación que hace la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (en adelante LOE) y que son:

– El promotor.

– El proyectista.

– El constructor.

– El director de obra.

– El director de la ejecución de la obra.

– Las entidades y los laboratorios de control de calidad de la edificación.

– Los suministradores de productos.

– Los propietarios y los usuarios.

Por ello, habrá que estudiar qué ocurre respecto del personal técnico de la EUC o de los titulares o de los cargos de gestión y dirección respecto la posibilidad de que ejerzan al margen de la misma como promotores, proyectistas, constructores, directores de obra, directores de la ejecución material, o que sean propietarios o usuarios de una edificación1.

OBLIGACIONES DE LAS ENTIDADES URBANÍSTICAS CERTIFICADORAS SEGÚN EL RGLISTA.

Según el RGLISTA, una EUC debe desarrollar sus funciones con objetividad, imparcialidad e independencia, asumiendo la responsabilidad de la veracidad y la exactitud del contenido de sus certificados e informes (Art. 14. A RGLISTA). Por ello, ha de identificar al personal técnico que realice los certificados (Art. 14.i RGLISTA) y deberá:

– Abstenerse de informar cuando se dé alguna de las causas de abstención y recusación previstas en la legislación en materia de régimen jurídico del sector público (Art. 14.m RGLISTA).

Según el Art. 23 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP), son motivos de abstención (y de recusación):

 a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

 b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

d) Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

Es decir, de la literalidad del RGLISTA se desprende que la EUC o los técnicos que desarrollen su actividad deberán abstenerse de actuar cuando se den algunas de las circunstancias recogidas en el Art. 23 de la LRJSP. No hay ninguna limitación adicional que imponga el RGLISTA.

Si parásemos aquí el análisis, podemos decir que la legislación urbanística obliga a los titulares o a los cargos de gestión y dirección de la EUC y a su personal técnico a abstenerse de informar o certificar proyectos u obras en la que actúen como promotores, proyectistas, constructores, directores de obra, directores de la ejecución material (o que sean propietarios o usuarios en el caso de expedientes relacionados con el deber de conservación) o tengan algún interés, relación o vínculo de los mencionados en el Art. 23 de la LRJSP con dichas actuaciones o con los agentes que ejerzan esas actividades.

 LA NORMA UNE-EN ISO/IEC 17020:2012.

El RGLISTA impone como requisito a las EUC para poder ejercer, el estar acreditada por la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) como entidad de inspección tipo A conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC17020 (en adelante ISO 17020) para las actividades de evaluación, o norma que la sustituya (Art. 16.3.a RGLISTA).

Esta norma UNE ISO 17020 establece los requisitos para el funcionamiento de diferentes tipos de organismos que realizan la inspección, encontrándose entre sus requisitos generales los de imparcialidad e independencia (Art. 4.1 ISO 17020).

Según esta norma, la EUC debe ser responsable de la imparcialidad de sus actividades de inspección y no debe permitir que presiones comerciales, financieras o de otra índole comprometan la imparcialidad, teniendo la obligación de identificar de manera continua los riesgos a su imparcialidad. Esta identificación debe incluir los riesgos derivados de sus actividades, o de sus relaciones, o de las relaciones de su personal. Sin embargo, dichas relaciones no constituyen necesariamente un riesgo para la imparcialidad del organismo de inspección. Si se detecta un riesgo para su imparcialidad, la EUC debe ser capaz de demostrar cómo elimina o minimiza dicho riesgo (Art. 4.1.2 a 5 ISO 17020).

El RGLISTA exige a las EUC que cumplan los requisitos de un organismo de inspección Tipo A recogidos en el Anexo A de la ISO 17020, según el cual:

a) El organismo de inspección debe ser independiente de las partes involucradas.

b) El organismo de inspección y su personal no deben intervenir en ninguna actividad incompatible con su independencia de juicio y su integridad en lo que concierne a sus actividades de inspección. En particular, no deben intervenir en el diseño, la fabricación, el suministro, la instalación, la compra, la posesión, la utilización o el mantenimiento de los ítems inspeccionados.

c) Un organismo de inspección no debe ser parte de una entidad legal que se ocupa del diseño, la fabricación, el suministro, la instalación, la compra, la posesión, la utilización o el mantenimiento de los ítems inspeccionados.

d) El organismo de inspección no debe estar vinculado con una entidad legal separada involucrada en el diseño, la fabricación, el suministro, la instalación, la compra, la posesión, la utilización o el mantenimiento de los ítems inspeccionados a través de:

1) un mismo propietario, excepto cuando los propietarios no tengan capacidad de influir en los resultados de una inspección;

2) personas nominadas por un propietario común en los consejos directivos o su equivalente de las organizaciones, salvo cuando desempeñen funciones que no tengan influencia alguna en los resultados de una inspección;

3) dependencia directa del mismo nivel superior de dirección, salvo cuando ello no pueda influir en los resultados de la inspección;

4) compromisos contractuales, u otros medios que pueden tener la capacidad de influir en los resultados de una inspección.

Es decir, no debe tener relación que pueda comprometer su imparcialidad con los ítems inspeccionados, que en el caso de una EUC son como hemos visto anteriormente:

– Proyectos y la documentación técnica correspondiente a los actos sometidos a licencia o declaración responsable.

– Obras ejecutadas o en ejecución realizadas conforme a una licencia o una declaración responsable.

– Informes de inspección técnica de las construcciones y edificaciones.

Como la función que desarrolla una EUC ha venido siendo desarrollada por los técnicos municipales, se realiza un análisis de como la legislación ha acotado los riesgos de objetividad, imparcialidad e independencia para tomarlos como referencia.

POSIBLE ASIMILACIÓN DE LAS LIMITACIONES DE LAS EUC CON LAS DE LOS TÉCNICOS MUNICIPALES.

Los informes emitidos por las EUC, en el caso que así lo recojan las ordenanzas municipales, surten efectos equiparables al informe de los técnicos municipales en los procedimientos de intervención administrativa sobre la actividad de edificación (Art. 15.2 RGLISTA). Por ello, paso a analizar los requisitos y circunstancias que la legislación ha impuesto para que los técnicos municipales realicen esta misión con objetividad, imparcialidad e independencia, por si de ello se desprende alguna limitación adicional para las EUC.

Lo primero es atender a lo que dice la Constitución Española en su Art. 103 según el cual la Administración Pública debe servir con objetividad y se deben regular por ley el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.

En coherencia con este precepto, la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas (en adelante LIPAP), recoge entre sus principios generales que el “desempeño de un puesto de trabajo por el personal incluido en el ámbito de aplicación de esta Ley será incompatible con el ejercicio de cualquier cargo, profesión o actividad, público o privado, que pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia” (Art. 1.3 LIPAP).

Para ello, además de solicitar el reconocimiento de compatibilidad para poder ejercer en el ámbito privado (Art. 14 LIPAP), los técnicos municipales no podrán ejercer “por sí o mediante sustitución, actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, sean por cuenta propia o bajo la dependencia o al servicio de Entidades o particulares que se relacionen directamente con las que desarrolle el Departamento, Organismo o Entidad donde estuviera destinado” (Art. 11.1 LIPAP).

Los técnicos municipales tampoco podrán ejercer las actividades siguientes (Art. 12 LIPAP):

a) El desempeño de actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, sea por cuenta propia o bajo la dependencia o al servicio de Entidades o particulares, en los asuntos en que esté interviniendo, haya intervenido en los dos últimos años o tenga que intervenir por razón del puesto público.

 Se incluyen en especial en esta incompatibilidad las actividades profesionales prestadas a personas a quienes se esté obligado a atender en el desempeño del puesto público.

 b) La pertenencia a Consejos de Administración u órganos rectores de Empresas o Entidades privadas, siempre que la actividad de las mismas esté directamente relacionada con las que gestione el Departamento, Organismo o Entidad en que preste sus servicios el personal afectado.

c) El desempeño, por sí o por persona interpuesta, de cargos de todo orden en Empresas o Sociedades concesionarias, contratistas de obras, servicios o suministros, arrendatarias o administradoras de monopolios, o con participación o aval del sector público, cualquiera que sea la configuración jurídica de aquéllas.

d) La participación superior al 10 por 100 en el capital de las Empresas o Sociedades a que se refiere el párrafo anterior.

Determinados preceptos de la LIPAP son desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, sobre incompatibilidades del personal al servicio de la Administración del Estado, de la Seguridad Social y de los Entes, Organismos y Empresas dependientes (en adelante DIPSA). Respecto a las compatibilidades con actividades privadas, dispone que:

Art. 9. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos primero, 3, y once, 1, de la Ley 53/1984, no será posible el reconocimiento de compatibilidad con actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, cuyo contenido se relacione directamente con los asuntos sometidos a informedecisión, ayuda financiera o control en el Departamento, Organismo, Ente o Empresa públicos a los que el interesado esté adscrito o preste sus servicios.

Y específicamente, en su Art. 11.6 impide reconocer la compatibilidad para los arquitectos, ingenieros y otros titulados, en el desempeño de las actividades privadas “que correspondan al título profesional que posean y cuya realización esté sometida a autorización, licencia, permiso, ayuda financiera o control del Departamento, Organismo, Ente o Empresa en que estén destinados o al que estén adscritos.”

En los casos en que sí sea compatible el ejercicio con carácter general de actividades privadas de índole profesional correspondientes de los Arquitectos, el reconocimiento de la compatibilidad de carácter general se deberá completarse con otro específico para cada proyecto o trabajo técnico que requiera licencia o resolución administrativa o visado colegial (Art. 12 DIPSA).

Si asimilamos una EUC a la figura de un técnico municipal, ya que la función de la EUC es asistir o sustituirlos en su actividad, tenemos que ni los titulares, ni el personal de gestión y dirección de una EUC, ni su personal técnico podrán:

– Informar o certificar proyectos u obras vinculadas a empresas de las que formen parte de sus Consejos de Administración u órganos rectores, o hayan formado parte en los dos últimos años.

– Informar o certificar proyectos u obras en los que estén interviniendo o hayan intervenido en los dos últimos años.

– Realizar actividades privadas incluidas las de carácter profesional, cuyo contenido se relacione directamente con los asuntos sometidos a informe o certificado de la EUC. Y concretamente los Arquitectos, Ingenieros y otros titulados, respecto de las actividades que correspondan al título profesional que posean y cuya realización esté sometida a informe o certificado por la EUC.

DEONTOLOGÍA PROFESIONAL Y ESTATUTOS COLEGIALES.

Dadas sus competencias en el ámbito del urbanismo, se entiende que la figura que tendrá más protagonismo entre el personal técnico de las EUC será la del arquitecto. Por ello, en este apartado analizaré su Código Deontológico y su régimen estatutario por si de ellos se deriva alguna limitación adicional que persiga su objetividad, imparcialidad e independencia al servicio de una EUC.

En el Código Deontológico de los arquitectos, aprobado por la Asamblea General Ordinaria de 2015 del Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España (en adelante CDAE) se entiende que hay situación de incompatibilidad, además de cuando esté legalmente establecido, cuando suceda una colisión de derechos o intereses que pueda colocar al arquitecto en una posición equívoca, implicando un riesgo para su rectitud o independencia, extendiéndose la incompatibilidad a sus colaboradores habituales y asociados, y  a familiares hasta 4º grado de consanguinidad y 2º de afinidad y a convivientes con una pareja de hecho (Art. 1.08 CDAE).

Los arquitectos pertenecientes o al servicio de una EUC, deberán comunicarle las vinculaciones e intereses directos o indirectos con otros agentes o entidades que puedan intervenir en el desarrollo del trabajo profesional contratado (Art. 2.04.a.2 CDAE) y tendrán prohibido (Art.2.04.b CDAE):

1.- Aceptar encargos en situación de incompatibilidad.

2.- Tener de modo encubierto intereses personales o económicos que puedan comprometer negativamente el cumplimiento de las obligaciones profesionales.

3.- Adquirir intereses en entidades que participan en el desarrollo de un trabajo profesional en curso, en tanto no concluya.

4.- Mantener relaciones de colaboración encubiertas en un trabajo determinado con otros profesionales que sean incompatibles para el mismo, o ampararlos con su firma.

Por los mismos motivos que vimos en el apartado anterior, vamos a asimilar a los arquitectos de una EUC a los que están al servicio de la Administración pública para ver qué recoge el CDAE al respecto. En cuanto a las incompatibilidades se remite a la legislación de aplicación (Art. 3.10 CDAE), pero impone el deber de comunicar inmediatamente al Colegio los vínculos adquiridos con entidades públicas u otras circunstancias generadoras de causa de incompatibilidad en orden al ejercicio de las funciones de control (Art. 3.09.a CDAE).  Fruto de este deber, existen formularios que es obligatorio remitir a los Colegios de Arquitectos en el que se declaran las vinculaciones con otros profesionales, así como los cargos públicos o al servicio de la Administración pública2.

Además del CDAE, se han analizado los Estatutos del Colegio Oficial de Arquitectos de Cádiz (Orden de 28 de abril de 2023, del Consejero de Justicia, Administración Local y Función Pública, por la que se aprueba la modificación de los Estatutos del Colegio Oficial de Arquitectos de Cádiz y se dispone su inscripción en el Registro de Colegios Profesionales de Andalucía) y se remiten al CDAE o a la legislación:

Art. 34.1.f). Observar las incompatibilidades profesionales y causas de abstención legal o deontológicamente establecidas. En todo caso, los requisitos que obliguen a ejercer de forma exclusiva una profesión o que limiten el ejercicio conjunto de dos o más profesiones, serán solo los que se establezcan por ley.

Por todo lo visto en este apartado, del análisis de la normativa colegial podemos añadir las siguientes limitaciones y deberes al personal de gestión o dirección de una EUC o a su servicio que sean arquitectos:

– Extensión de la incompatibilidad a sus colaboradores habituales y asociados, y a familiares hasta 4º grado de consanguinidad y 2º de afinidad y a convivientes con una pareja de hecho.

– Deber de comunicar a la EUC las vinculaciones e intereses directos o indirectos con otros agentes o entidades que puedan intervenir en el desarrollo del trabajo profesional contratado.

– Prohibición de adquirir intereses en entidades que participan en el desarrollo de un trabajo profesional en curso, en tanto no concluya y de mantener relaciones de colaboración encubiertas en un trabajo determinado con otros profesionales que sean incompatibles para el mismo, o ampararlos con su firma.

– Deber de comunicar al Colegio los vínculos adquiridos con la EUC, si la asimilamos a una Administración pública.

LIMITACIÓN GEOGRÁFICA IMPUESTA POR LA JURISPRUDENCIA.

Hasta ahora, el régimen de incompatibilidad se limita a las relaciones de los miembros de una EUC con el proyecto u obra sobre la que recae su informe o certificación, no imponiendo más limitaciones. Si bien, y siguiendo con la asimilación de los miembros de una EUC con los técnicos municipales, la jurisprudencia (Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de junio de 1983) ha delimitado un ámbito espacial o “área de coincidencia”, donde se pueden producir una colisión de intereses. Este ámbito es el término municipal donde los técnicos municipales estén contratados (o varios municipios si se trata de técnicos al servicio de una Diputación).

Por tanto, los miembros de una EUC serán incompatibles para actuar como promotores, proyectistas, constructores, directores de obra o directores de la ejecución material, en aquellos municipios donde la EUC ejerza su actividad.

En el caso de los técnicos, como ya hemos visto, son los Colegios Profesionales los que se encargan de verificar las incompatibilidades de sus colegiados, y, por tanto, las EUC deberán comunicar a los Colegios los términos municipales donde van a ejercer su función para evitar la colisión de intereses que pueda poner en entredicho el desarrollo de sus funciones con objetividad, imparcialidad e independencia.

LIBERTAD DE EMPRESA.

La libertad de empresa es un derecho fundamental que tiene reconocimiento expreso como tal en el Art. 38 de la Constitución Española y en la Carta Europea de Derechos Fundamentales cuyo artículo 16 reconoce la libertad de empresa de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales. Imponer mayores limitaciones regulatorias, como decretar una incompatibilidad en todo el territorio de Andalucía a las EUC, impidiendo que estas puedan ejercer de manera parcial sólo en determinados municipios, u otras incompatibilidades superiores a las que se les ha venido exigiendo a la propia Administración pública para una actividad equivalente, parece desproporcionado, y entra en riesgo de colisión con la libertad de empresa.

CONCLUSIONES.

Según la ISO 17020, la propia EUC tendrá que articular mecanismos para asegurar su objetividad, imparcialidad e independencia. Dado que la función de una EUC es asimilable a la que realizan los técnicos municipales, y teniendo en cuenta que Ayuntamientos y Diputaciones, al ser Administraciones públicas, su objetividad está exigida constitucionalmente, parece adecuado que tomemos los mecanismos de control que la legislación, la jurisprudencia y los colegios profesionales han aplicado a los técnicos al servicio de la Administración.

Estas medidas son:

– Abstenerse de informar o certificar proyectos u obras en la que actúen como promotores, proyectistas, constructores, directores de obra, directores de la ejecución material (o que sean propietarios o usuarios en el caso de expedientes relacionados con el deber de conservación), en los supuestos recogidos en el Art. 23 de la LRJSP, o tengan algún interés, relación o vínculo de los mencionados en ese artículo con dichas actuaciones o con los agentes que ejerzan esas actividades.

– Ni los titulares, ni el personal de gestión y dirección de una EUC, ni su personal técnico podrán informar o certificar proyectos u obras vinculadas a empresas de las que formen parte de sus Consejos de Administración u órganos rectores, o hayan formado parte en los dos últimos años.

– Ni los titulares, ni el personal de gestión y dirección de una EUC, ni su personal técnico podrán informar o certificar proyectos u obras en los que estén interviniendo o hayan intervenido en los dos últimos años.

– Ni los titulares, ni el personal de gestión y dirección de una EUC, ni su personal técnico podrán realizar actividades privadas incluidas las de carácter profesional, cuyo contenido se relacione directamente con los asuntos sometidos a informe o certificado de la EUC. Y concretamente los Arquitectos, Ingenieros y otros titulados, respecto de las actividades que correspondan al título profesional que posean y cuya realización esté sometida a informe o certificado por la EUC.

– Extensión de la incompatibilidad de los miembros de la EUC a sus colaboradores habituales y asociados, y a familiares hasta 4º grado de consanguinidad y 2º de afinidad y a convivientes con una pareja de hecho.

– Deber de comunicar a la EUC las vinculaciones e intereses directos o indirectos con otros agentes o entidades que puedan intervenir en el desarrollo del trabajo profesional contratado.

– Prohibición de adquirir intereses en entidades que participan en el desarrollo de un trabajo profesional en curso, en tanto no concluya y de mantener relaciones de colaboración encubiertas en un trabajo determinado con otros profesionales que sean incompatibles para el mismo, o ampararlos con su firma.

– Deber de comunicar al Colegio los vínculos adquiridos con la EUC, si la asimilamos a una Administración pública.

– Incompatibilidad de los miembros de una EUC para actuar como promotores, proyectistas, constructores, directores de obra o directores de la ejecución material, en aquellos municipios donde la EUC ejerza su actividad.

Obligar a tomar medidas regulatorias más exigentes que éstas, entraría en colisión con el derecho a la libertad de empresa recogido en el Art. 38 de la CE.

Cádiz a 25 de octubre de 2024

Gumersindo Fernández Reyes”