Como expliqu\u00e9 en el art\u00edculo \u201cDel fuera de ordenaci\u00f3n al asimilado a fuera de ordenaci\u00f3n o AFO1<\/sup><\/em>\u201d, aunque hayamos construido un edificio con su correspondiente licencia de obras obtenida de acuerdo con la ordenaci\u00f3n urban\u00edstica, el planificador puede innovar dicho planeamiento y cambiarla, de tal manera que, lo que se construy\u00f3 de manera legal no se adec\u00fae a la nueva ordenaci\u00f3n, quedando en situaci\u00f3n de fuera de ordenaci\u00f3n2<\/sup><\/strong>. Dicho de otra manera, ese edificio no podr\u00eda obtener licencia urban\u00edstica para ejecutarse con la nueva ordenaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Ante estas situaciones, la Ley pretende que las instalaciones, construcciones, obras y edificaciones<\/strong> que est\u00e9n fuera de ordenaci\u00f3n, desaparezcan para que se pueda ejecutar el nuevo planeamiento. Pero en vez de imponer su demolici\u00f3n inmediata, lo que supondr\u00eda un castigo para esos propietarios que no han infringido la ley para construirlos, lo que se prev\u00e9 es la desaparici\u00f3n de estas edificaciones una vez concluya su vida \u00fatil, lo que se consigue limitando las obras admisibles en los mismos. Si bien, cuando el nuevo planeamiento urban\u00edstico considere imprescindible para su nueva ordenaci\u00f3n la desaparici\u00f3n de estos inmuebles, puede prever su expropiaci\u00f3n con la correspondiente indemnizaci\u00f3n3<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n \u00bfSON IRRETROACTIVAS LAS LEYES CON EFECTOS DESFAVORABLES PARA ACTUACIONES LEGALES HECHAS CON ANTERIORIDAD?<\/strong><\/p>\n\n\n\n La terminolog\u00eda de fuera de ordenaci\u00f3n<\/em> que acabamos de ver propia de la legislaci\u00f3n urban\u00edstica, podr\u00edamos utilizarla cuando la legislaci\u00f3n sectorial en otras materias (costas, carreteras, v\u00edas pecuarias, etc.) altera la situaci\u00f3n previa de inmuebles que, estando leg\u00edtimamente construidos, se ven afectados por la promulgaci\u00f3n de preceptos que los dejan al margen de la legalidad. Pero esta transformaci\u00f3n de la situaci\u00f3n patrimonial previa de dichos inmuebles tiene l\u00edmites basados en la irretroactividad de las normas.<\/p>\n\n\n\n Existen cuatro preceptos en la Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola (en adelante CE) que contienen prohibiciones o l\u00edmites a la retroactividad de las normas en funci\u00f3n de la materia regulada por ellas. Estos son:<\/p>\n\n\n\n \u2013 El Art. 9.3 de la CE que contiene una regla constitucional que proh\u00edbe la retroactividad de las \u201cdisposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales<\/em>\u201d, entendiendo por derechos individuales los derechos fundamentales y libertades p\u00fablicas<\/em> recogidos en los art\u00edculos 15 a 29 de la CE. Es decir, este precepto est\u00e1 enfocado a la esfera general de la protecci\u00f3n de la persona y no a regulaciones sobre el patrimonio personal o la actividad econ\u00f3mica.<\/p>\n\n\n\n \u2013 El Art 25.1 de la CE que reconoce un verdadero derecho fundamental a la retroactividad de la norma sancionadora desfavorable.<\/p>\n\n\n\n \u2013 De nuevo el Art. 9.3 de la CE que garantiza la seguridad jur\u00eddica, y con ella tambi\u00e9n un principio (derrotable) de protecci\u00f3n de la confianza leg\u00edtima que exige la concurrencia de principios opuestos con peso suficiente para que una norma otorgue car\u00e1cter retroactivo a una regulaci\u00f3n de car\u00e1cter patrimonial o relativa a la actividad econ\u00f3mica.<\/p>\n\n\n\n \u2013 El Art. 33.3 de la CE, que no contiene directamente ninguna prohibici\u00f3n de retroactividad de las normas, pero obliga al legislador a observar las garant\u00edas de la expropiaci\u00f3n forzosa cuando por Ley se lleva a cabo una intervenci\u00f3n expropiatoria sobre situaciones subjetivas patrimonializadas conforme a la legislaci\u00f3n anterior, y por tanto protegidas por el Art. 33.1 CE.<\/p>\n\n\n\n Basados en estos dos \u00faltimos preceptos, la legislaci\u00f3n urban\u00edstica y sectorial debe configurar situaciones transitorias o compensatorias cuando alteren la situaci\u00f3n patrimonial conseguida leg\u00edtimamente antes de su entrada en vigor (como las vistas para el fuera de ordenaci\u00f3n urban\u00edstico). Por tanto, debemos entender que la irretroactividad de las leyes en los casos analizados no es absoluta, pese al perjuicio que producen, pues tambi\u00e9n las nuevas leyes se fundamentan en un supuesto inter\u00e9s general, si bien, los preceptos constitucionales analizados las compelen a minimizar el perjuicio y facilitar la transici\u00f3n entre ambas \u201clegalidades\u201d.<\/p>\n\n\n\n PUNTO DE PARTIDA: EDIFICACIONES QUE OBTUVIERON LICENCIA ANTES DE LOS CAMBIOS LEGISLATIVOS.<\/strong><\/p>\n\n\n\n Edificaciones con licencias.<\/strong> Para el an\u00e1lisis que vamos a realizar sobre los \u201cfuera de ordenaci\u00f3n\u201d en la legislaci\u00f3n sectorial tomaremos como punto de partida las edificaciones que hayan obtenido licencia antes de la entrada en vigor de la ley sectorial del ramo que estemos analizando. En estos casos, no habr\u00e1 m\u00e1s que buscar la licencia y acreditar con ella la fecha en la que se obtuvo. La promulgaci\u00f3n de una nueva ordenaci\u00f3n dejar\u00e1 a estas edificaciones fuera de ordenaci\u00f3n (FO) cuyo r\u00e9gimen urban\u00edstico ya he explicado1<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n Edificaciones sin licencia asimiladas a obras con licencia (ALU).<\/strong> La Ley 7\/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de And<\/em>aluc\u00eda (en adelante LISTA) asimila a edificaciones con licencia urban\u00edstica, aunque no la tengan, a las edificaciones en suelo no urbanizable<\/strong> terminadas antes de la entrada en vigor de la Ley 19\/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre el R\u00e9gimen del Suelo y Ordenaci\u00f3n Urbana <\/em>(en adelante LS1975), <\/em>es decir antes del 25-05-19754<\/sup><\/strong>. <\/em>Este precepto5<\/sup> hace que las edificaciones en suelo no urbanizable terminadas antes de esa fecha sean equivalentes a edificaciones ejecutadas con licencia urban\u00edstica y que obtuvieron la posterior licencia de ocupaci\u00f3n o utilizaci\u00f3n para el uso que tuvieran en dicha fecha (no as\u00ed para las obras hechas en esas edificaciones que se hayan ejecutado con posterioridad). Se entiende que el legislador ha seguido este criterio por la falta de medios, y quiz\u00e1s de voluntad, para controlar la edificaci\u00f3n en el suelo no urbanizable entre la promulgaci\u00f3n de la Ley de 12 de mayo de 1956 sobre r\u00e9gimen del suelo y ordenaci\u00f3n urbana<\/em> (en adelante LS56) y la LS1975, teniendo en cuenta que, adem\u00e1s de la fuerza de la costumbre por la que se constru\u00eda en \u00e9ste tipo de suelo seg\u00fan la necesidad de sus propietarios, la LS56 no proh\u00edbe ning\u00fan uso en el suelo r\u00fastico, sino que se limita a establecer una edificabilidad m\u00e1xima (un metro c\u00fabico por cada cinco metros cuadrados de superficie) salvo para los suelos que se protejan por los planes urban\u00edsticos de manera espec\u00edfica6<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n Tambi\u00e9n se asimilar\u00e1n a edificaciones con licencia urban\u00edstica5<\/sup> las edificaciones irregulares<\/strong> en suelo urbano y urbanizable<\/strong> para las que hubiera transcurrido el plazo para adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urban\u00edstica a la entrada en vigor de la Ley 8\/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del R\u00e9gimen Urban\u00edstico y Valoraciones del Suelo7<\/sup><\/em> (en adelante LS90). <\/em>Dicho plazo era de 4 a\u00f1os8<\/sup>, y teniendo en cuenta que la entrada en vigor de la Ley fue el 16-08-1990, la fecha de referencia para considerar estas edificaciones con licencia es el 16-08-1986. Este precepto es tributario de la Disposici\u00f3n Transitoria Sexta 1<\/em> de la LS90 seg\u00fan la cual:<\/p>\n\n\n\n 1.<\/em>Las edificaciones existentes a la entrada en vigor de esta Ley, situadas en suelos urbanos o urbanizables<\/strong>, realizadas de conformidad con la ordenaci\u00f3n urban\u00edstica aplicable o respecto de las que ya no proceda tomar medidas de restablecimiento de la legalidad urban\u00edstica que impliquen su demolici\u00f3n, se entender\u00e1n incorporadas al patrimonio de su titular.<\/strong><\/em><\/p>\n\n\n\n Excepciones a estas reglas.<\/strong> El r\u00e9gimen expuesto \u201cno resultar\u00e1 de aplicaci\u00f3n en las zonas de dominio p\u00fablico mar\u00edtimo-terrestre y sus servidumbres,<\/strong> en las que las edificaciones se sujetar\u00e1n al r\u00e9gimen que se derive de lo dispuesto en la legislaci\u00f3n de costas y, particularmente, a las prohibiciones contenidas en los art\u00edculos 25 y 32 de la Ley de Costas y de la imprescriptibilidad en los t\u00e9rminos establecidos en el art\u00edculo 197 del Reglamento General de Costas\u201d.<\/em><\/p>\n\n\n\n <\/em>En el siguiente cuadro muestro lo visto hasta ahora:<\/p>\n\n\n\n EXCEPCIONES PARA PODER CONSIDERAR A LAS EDIFICACIONES IRREGULARES COMO ASIMILADAS A EDIFICACIONES CON LICENCIA (ALU) O COMO ASIMILADAS A FUERA DE ORDENACI\u00d3N (AFO).<\/strong><\/p>\n\n\n\n La LISTA establece una serie de excepciones para poder considerar las edificaciones construidas antes de las fechas vistas en el apartado anterior (25\/05\/1975 \u00f3 16\/08\/1986) que son las realizadas en las zonas de dominio p\u00fablico mar\u00edtimo-terrestre y sus servidumbres<\/strong>, en cuyo caso se atendr\u00e1n a lo que diga la legislaci\u00f3n en materia de costas.<\/p>\n\n\n\n Y estas excepciones aumentan cuando lo que intentamos es asimilar a fuera de ordenaci\u00f3n (AFO) una edificaci\u00f3n irregular, encontr\u00e1ndonos con las limitaciones establecidas en el Art. 153 de la LISTA, que permiten a la Administraci\u00f3n p\u00fablica tomar medidas para restituir la legalidad en cualquier momento independientemente del plazo que haya pasado desde su construcci\u00f3n o puesta en uso (salvo las ALU) respecto a las actuaciones:<\/p>\n\n\n\n a) Las realizadas sobre dominio p\u00fablico y servidumbres de protecci\u00f3n<\/strong>.<\/em><\/p>\n\n\n\n b) Las realizadas en suelo r\u00fastico preservado con riesgos ciertos<\/strong> de desprendimientos, corrimientos, inundaciones o similares o que los generen o incrementen, mientras subsistan dichos riesgos conforme al art\u00edculo 14.1 b).<\/em><\/p>\n\n\n\n c) Las realizadas en suelo r\u00fastico en zona de influencia del litoral<\/strong>.<\/em><\/p>\n\n\n\n d) Las que afecten a bienes inmuebles inscritos individualmente en el Cat\u00e1logo General del Patrimonio Hist\u00f3rico de Andaluc\u00eda<\/strong>.<\/em><\/p>\n\n\n\n e) Las que afecten a zonas verdes y espacios libres<\/strong>.<\/em><\/p>\n\n\n\n f) Las parcelaciones urban\u00edsticas en suelo r\u00fastico.<\/strong><\/em><\/p>\n\n\n\n <\/em><\/strong>En los siguientes cuadros vemos lo expuesto:<\/p>\n\n\n\n <\/strong>SALVEDAD SECTORIAL RESPECTO A LOS PLAZOS PARA EL RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD TERRITORIAL Y URBAN\u00cdSTICA.<\/strong><\/p>\n\n\n\n Para los actos y usos realizados en suelo r\u00fastico de especial protecci\u00f3n por legislaci\u00f3n sectorial, el plazo establecido por la LISTA de 6 a\u00f1os para restablecer la legalidad territorial y urban\u00edstica es sin perjuicio de los plazos que la legislaci\u00f3n sectorial<\/strong> establezca para la adopci\u00f3n de medidas de restablecimiento de la realidad f\u00edsica alterada por el \u00f3rgano sectorial competente9<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n De ah\u00ed que debamos analizar las distintas legislaciones sectoriales de aplicaci\u00f3n para poder abordar la problem\u00e1tica de los \u201cfuera de ordenaci\u00f3n sectoriales\u201d m\u00e1s all\u00e1 de los fuera de ordenaci\u00f3n urban\u00edsticos.<\/p>\n\n\n\n C\u00e1diz a 9 de enero de 2026.<\/p>\n\n\n\n Gumersindo Fern\u00e1ndez Reyes<\/p>\n\n\n\n Abreviaturas utilizadas en el art\u00edculo.<\/strong><\/p>\n\n\n\n AFO. <\/strong>Asimilado a fuera de ordenaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n ALU. <\/strong>Asimilado a edificaci\u00f3n con licencia urban\u00edstica.<\/p>\n\n\n\n CC.<\/strong> Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el C\u00f3digo Civil.<\/p>\n\n\n\n CE.<\/strong> Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola.<\/p>\n\n\n\n CGPHA.<\/strong> Cat\u00e1logo General del Patrimonio Hist\u00f3rico de Andaluc\u00eda.<\/p>\n\n\n\n FO.<\/strong> Fuera de ordenaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n LISTA.<\/strong> Ley 7\/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andaluc\u00eda.<\/p>\n\n\n\n LS56. <\/strong>Ley de 12 de mayo de 1956 sobre r\u00e9gimen del suelo y ordenaci\u00f3n urbana.<\/p>\n\n\n\n LS75.<\/strong> Ley 19\/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre el R\u00e9gimen del Suelo y Ordenaci\u00f3n Urbana.<\/p>\n\n\n\n LS90.<\/strong> Ley 8\/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del R\u00e9gimen Urban\u00edstico y Valoraciones del Suelo.<\/p>\n\n\n\n RGLISTA.<\/strong> Decreto 550\/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7\/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andaluc\u00eda.<\/p>\n\n\n\n TRLS76.<\/strong> Real Decreto 1346\/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre R\u00e9gimen del Suelo y Ordenaci\u00f3n Urbana.<\/p>\n\n\n\n Notas:<\/strong><\/p>\n\n\n\n Nota 1.<\/strong> Art\u00edculo del Blog \u201cDel fuera de ordenaci\u00f3n al asimilado a fuera de ordenaci\u00f3n o AFO<\/em>\u201d: https:\/\/gumersindofernandez.com\/blog\/2023\/11\/24\/del-fuera-de-ordenacion-al-asimilado-a-fuera-de-ordenacion-o-afo\/<\/a><\/p>\n\n\n\n Nota 2.<\/strong> Art. 84.1.b LISTA.<\/p>\n\n\n\n Nota 3. <\/strong>Art.119.1.f) LISTA.<\/p>\n\n\n\n Nota 4. <\/strong>La Ley 19\/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre el R\u00e9gimen del Suelo y Ordenaci\u00f3n Urbana<\/em> fue publicada en el BOE del 5 de mayo de 1975, y al o especificar nada la Ley sobre su entrada en vigor, se aplica la regla general establecida en el Art. 2.1 del CC seg\u00fan la cual las leyes entran en vigor a los 20 d\u00edas de su publicaci\u00f3n, es decir el 25-05-1975,<\/p>\n\n\n\n![\"\"](\"https:\/\/i0.wp.com\/gumersindofernandez.com\/blog\/wp-content\/uploads\/2026\/01\/Cuadro-edificaciones-con-licencia.jpg?ssl=1\")
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