GUION DEL ANTEPROYECTO DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL

I- Objetivos de la reforma     

• Acometer una reforma de la Justicia requiere una visión crítica de la situación en la que hoy se encuentran nuestros juzgados y tribunales. Como Gobierno sabemos que hay margen de mejora. No podemos mirar hacia otra dirección. Es preciso sentar las bases de un nuevo modelo más ágil y eficiente. Si la Justicia actúa tarde difícilmente hará Justicia. Las consecuencias se extienden por todos los ámbitos: se lesionan derechos fundamentales, y se debilitan principios como la seguridad jurídica. También afecta gravemente al tráfico económico y a ese concepto que es la marca España, que entre todos debemos fortalecer para hacer de ella un sinónimo de competitividad. Sabemos que en el 64% de los casos se tarda más de un año en ejecutar las sentencias o que la duración media de un concurso en un juzgado de lo mercantil es de 29 meses.
• La experiencia nos ha demostrado que no basta con aumentar ilimitadamente el presupuesto destinado a la Administración de Justicia. Es necesario conseguir un mejor aprovechamiento de los recursos materiales y humanos ya disponibles. De ahí, que se apueste tanto por una mayor especialización de los Tribunales de Justicia que, de esta forma, reforzarán la seguridad jurídica gracias a una mayor calidad de sus resoluciones, como por un nuevo modelo de organización judicial, adaptado a la realidad económica, social y jurídica del siglo XXI. Todo ello, acompañado de un fortalecimiento de la independencia judicial, en la senda de la nueva regulación del Consejo General del Poder Judicial, aprobada en junio de 2013, que ha favorecido una importante racionalización de estructuras y una mayor agilidad tanto en el funcionamiento como en la adopción de acuerdos y decisiones.

II- ¿Cómo se alcanzan esos objetivos?

• Después de que en menos de 30 años la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 haya experimentado alrededor de cuarenta modificaciones, el Gobierno es consciente de que, conservando aquello que merece la pena, la mejor solución –que no es la más fácil o sencilla, pero sí la que proporcionará mejores resultados- es elaborar una nueva Ley que adecue la Administración de Justicia a las necesidades actuales, conforme a cinco puntos. El primero de ellos es una revisión en profundidad del ejercicio de la potestad jurisdiccional, junto a un incremento de las garantías de la independencia judicial. En segundo lugar se refuerza el papel del Tribunal Supremo, pues se afianza el carácter vinculante de su doctrina. En tercer lugar y en ese mismo sentido, también se refuerza el recurso de casación para evitar resoluciones contradictorias. El cuarto punto es avanzar, aún más, en la profesionalización de la carrera judicial. Y el quinto y último punto es adecuar la propia organización judicial a los requerimientos sociales, económicos y demográficos, introduciendo, frente a la rigidez actual, una mayor flexibilidad en los órganos judiciales y redistribuyendo funciones.

III- Mecanismos de garantía de la independiencia judicial

• La independencia judicial se fortalece por dos vías. Una es el llamado amparo del Consejo General del Poder Judicial, que protege a los Jueces frente a graves perturbaciones externas, mediante la emisión de una orden de cesación de la conducta que impide el correcto desarrollo de la función judicial, y cuya desobediencia podría constituir delito contra la Administración de Justicia. La otra vía, existente en otros países, consiste en que el Juez unipersonal que se sienta gravemente inquietado pueda solicitar que un asunto sea enjuiciado por una Unidad judicial colegiada, a la que siempre será más difícil presionar.
• En lo referente a las relaciones con los medios de comunicación, y con el fin de proteger la independencia del órgano judicial competente, se impone a los propios Jueces un deber de abstenerse de hacer valoraciones de actualidad sobre asuntos pendientes y sobre resoluciones judiciales, sin perjuicio de aquellas valoraciones doctrinales realizadas en publicaciones o foros especializados. Asimismo, se prohíbe expresamente a los miembros de la carrera que, sirviéndose de su condición, expresen consideraciones jurídicas sobre cuestiones que sean competencia de otros Poderes del Estado, salvo que estén autorizados legalmente.

 IV- Tribunal Supremo: mayor uniformidad y coherencia

• Contará con instrumentos para que ejercer con eficacia como máximo órgano judicial, dotando al sistema de uniformidad y coherencia. Así, se establece una verdadera fuerza vinculante para los Tribunales inferiores de aquella jurisprudencia del Tribunal Supremo que pase a considerarse doctrina jurisprudencial vinculante, y que pasará a ser de obligada aplicación por los Tribunales inferiores. Se evita así que dentro de un mismo sistema judicial se produzcan pronunciamientos contradictorios o distintos ante situaciones fácticas iguales. De esta forma se reduce la inquietud e incertidumbre entre ciudadanos y operadores económicos, a la que vez que se refuerza la seguridad jurídica. En todo caso, los órganos inferiores podrán plantear al Tribunal Supremo una cuestión jurisprudencial previa -un procedimiento prejudicial sumario y preferente- para cuando considere que la jurisprudencia aplicable produce una injusticia manifiesta. Este sistema jurisprudencial adquiere plena coherencia con la nueva regulación del recurso de casación ante el Tribunal Supremo, del que a priori no se excluye ningún sector del ordenamiento jurídico, y respecto al cual, se abre como vía de protección de los derechos fundamentales, y se regulan además de los supuestos de admisión reglada por materia o cuantía, otro supuesto que permite que se abra esta vía de impugnación a cualquier resolución mediante el llamado interés casacional. La inobservancia de la jurisprudencia es motivo para fundamentar la casación. Asimismo, se introduce el principio de vinculación al precedentes, de forma que cada Sala, Sección o Unidad Judicial de un mismo Tribunal estará vinculada al criterio que ella misma ha mantenido en casos similares precedentes. Sólo se podrá modificar motivadamente. La inobservancia de esa vinculación se entenderá como una vulneración de la Tutela Judicial Efectiva.

 V- Reforma de la Carrera Judicial

• En lo relativo a la Carrera Judicial, el modo normal de ingreso sigue siendo la oposición libre, al que se añade un examen de aptitud psicológica, con la exclusiva finalidad de detectar conductas o trastornos que incapaciten para el ejercicio de la función jurisdiccional. Sin embargo, la principal novedad es la supresión de las categorías judiciales, estableciéndose un sistema flexible en que los jueces podrán optar por la plaza que aspiren a ocupar con independencia de su mayor o menor antigüedad. Bajo esta decisión de unificar las categorías late la idea de que la naturaleza del oficio de Juez no se altera por el tiempo de servicio ni por el tipo de plaza que se ocupa. Simultáneamente, se potencia el criterio de especialidad. Prueba de ello es la introducción de las pruebas de excelencia y especialización. Quienes aprueben tendrán preferencia –siempre que tengan la antigüedad requerida- para ocupar plazas correspondientes al orden jurisdiccional de su especialidad. Así, la provisión de plazas estará marcada por la preferencia de especialistas en la ocupación de plazas, mecanismo para neutralizar las consecuencias negativas de una carrera -hasta ahora- plana, favoreciendo a quienes pueden y quieren hacer un esfuerzo adicional proporcionando al resto de la judicatura un enriquecimiento técnico y cultural. En lo que se refiere al Consejo General del Poder Judicial, su estructura y organización, se incorpora la reforma ya aprobada mediante la Ley Orgánica 4/2013.

 VI- Novedades en la organización y funciones de los órganos judiciales

 1-  Organización y estructura de los Tribunales de Justicia

• La organización judicial se estructura en Tribunal Supremo, Tribunal Superior de Justicia, Audiencia Nacional y Tribunal Provincial de Instancia.

 2-  Principales novedades en la estructura

• Desaparecen los Jueces de Paz, aunque se mantienen los Juzgados de Paz. Asimismo, también desaparecen, en la forma en que hasta ahora existían, los Juzgados de Instrucción, de lo Penal, de Instancia de lo Contencioso y de lo Social, pues se integran en los Tribunales Provinciales de Instancia donde existirán Unidades Judiciales Unipersonales y Secciones Colegiadas. Las competencias en primera instancia de las Audiencias Provinciales –que también desaparecen- son asumidas por los Tribunales Provinciales de Instancia, mientras que las competencias en segunda instancia pasan a los Tribunales Superiores de Justicia. Por último, desaparecen los Juzgados Centrales de Instrucción y de lo Contencioso, que se integran en la Audiencia Nacional.

 3-  Instrucción colegiada

• Como garantía de la instrucción se introduce una importante novedad que es la instrucción por una Sección colegiada para determinados delitos, con tres objetivos: elevar el umbral de garantías; diluir la presión sobre el Juez único favoreciendo la corresponsabilidad; promover la agilización del proceso. También, se produciría la instrucción colegiada en Secciones para todos aquellos delitos que tienen una especial complejidad. En el Tribunal Superior de Justicia se hará  por decisión de la sala de Asuntos Generales de oficio o a instancia de parte, al inicio del procedimiento o en un momento posterior, siempre que concurran las siguientes circunstancias: elevado número de personas imputadas; dificultades derivadas de la excesiva duración de la instrucción; extraordinario volumen de la causa; extraordinaria complejidad técnica por virtud de la naturaleza del delito y en particular: estafa, administración desleal, apropiación indebida, insolvencias punibles, maquinación para alterar el precio de las cosas, determinados delitos contra la propiedad intelectual o industrial, delitos contra el mercado y los consumidores, delitos societarios, receptación o blanqueo, contra los derechos de los trabajadores, delito fiscal y contra la Seguridad Social, urbanísticos o medioambiente, contrabando y financiación de los partidos políticos. Por coherencia, y puesto que en todos los delitos atribuidos a la Audiencia Nacional concurren estas especiales circunstancias, la instrucción corresponderá a la Sección de Garantías de Instrucción.

 4-  Juzgados de Paz

• A favor de una mayor profesionalización, desaparece la figura del Juez de Paz, aunque se mantienen los Juzgados de Paz, cuyas competencias se modifican: pierden toda función jurisdiccional en materia civil y penal, que pasa a los Tribunales de Instancia. Los actos de comunicación se continuarán haciendo por el mismo personal de Justicia, integrado en los servicios comunes de notificaciones y embargos en los municipios que hasta ahora han sido cabeza de partido judicial. Las competencias en materia electoral serán asumidas por el Secretario del Ayuntamiento correspondiente. Por último, previo acuerdo con la Federación Española de Municipios y Provincias y con el fin de acercar este servicio público a los ciudadanos, serán terminales de acceso al Registro Civil.

 5-  Tribunales de Instancia

• La mayor novedad es la creación del Tribunal Provincial de Instancia, que abarcará todos los órdenes jurisdiccionales, y asumirá tanto competencias de los juzgados unipersonales como las de las Audiencias Provinciales. En consecuencia, tanto los juzgados, tal como los conocemos actualmente, como las Audiencias Provinciales están llamados a desaparecer. Tendrán circunscripción provincial, superando el actual concepto de partido judicial, y su sede oficial se fijará en la capital provincial. Sin embargo, y aunque se tienda a la concentración de todos los efectivos judiciales, se prevé, para adecuarse a la realidad geográfica y aprovechar las infraestructuras judiciales existentes, la posibilidad de que, además de la oficial, haya otras sedes desplazadas en alguna otra población de la provincia que reúna una serie de requisitos de población, carga de trabajo o distancia a la capital. También se tendrá en cuenta el carácter uniprovincial de algunas Comunidades, el hecho insular, o las especiales características geográficas de una zona. Es más, las propias Comunidades Autónomas con competencias transferidas podrán realizar una propuesta propia. Por tanto, no tendrá que cerrar ninguna sede judicial. Definido el modelo, su puesta en funcionamiento se difiere a la futura Ley de Demarcación y Planta, que deberá ser elaborada en un plazo de dos años tras la aprobación de este texto. Hasta entonces, continuarán funcionando los Juzgados y Tribunales existentes, pero sometidos a unas nuevas normas provinciales de reparto equitativo según la carga de trabajo, que deberán ser aprobadas en un plazo de seis meses por el Consejo General del Poder Judicial.

6-  Tribunales de Instancia (2)

• Los Tribunales de Instancia harán posible un mejor aprovechamiento de los recursos materiales y humanos disponibles, facilitando las sustituciones de Jueces dentro del mismo órgano, o la reasignación de efectivos para hacer frente a necesidades cambiantes sin que sea necesario crear o modificar la planta judicial continuamente. Además, las nuevas tecnologías evitarán continuos desplazamientos a las sedes judiciales. Otras ventajas serán una mayor seguridad jurídica, pues las resoluciones serán semejantes en toda la provincia, ya que se podrán celebrar sesiones plenarias del órgano colegiado para unificar criterios; la posibilidad de resolver asuntos que la ley exija que lo sean por órganos colegiados; o una mayor calidad de las resoluciones gracias a una mayor especialización.

 7-  Tribunales de Instancia (3)

• Dentro de los Tribunales Provinciales de Instancia podrán establecerse Unidades judiciales unipersonales y Secciones especializadas. En el caso de las Unidades Judiciales Unipersonales Especializadas serán, en el orden civil, el Juez de Familia y de lo Mercantil; mientras que en el orden penal, podrán ser el Juez de Garantía de Instrucción, el Juez de lo Penal, el Juez de Violencia sobre la Mujer, el Juez de Menores, o el Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad.

 8-  Tribunal Superior de Justicia

• Los Tribunales Superiores de Justicia culminarán la organización judicial en el ámbito de las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo. Asumirán algunas de las actuales competencias de apelación de las Audiencias Provinciales, que desaparecen. Será la Ley de Demarcación y Planta la que determine el número de jueces que sirven en cada una de las Salas del Tribunal. En todo caso, se suprimen los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia designados por los Parlamentos Autonómicos. Por último, se prevé la existencia de Secciones Especializadas en materia tributaria.

 9-  Audiencia Nacional

• La mayor novedad en la Audiencia Nacional es que, además de contar con Salas Superiores en los órdenes penal, contencioso-administrativo y social, los dos primeros –penal y contencioso- contarán con Salas de Instancia, a las que se atribuirá los asuntos actualmente correspondientes a los Juzgados Centrales de lo Penal y de lo Contencioso-Administrativo, así como los que hoy conoce en única instancia la Sala de lo Penal. En concreto, la Sala de Instancia de lo Penal se organizará en una o varias Secciones Colegiadas integradas por tres o más jueces, así como Unidades Judiciales Unipersonales. Por su parte, la Sala de lo Penal contará tanto con Secciones de Instrucción como de Enjuiciamiento, además de Unidades Judiciales Unipersonales de Enjuiciamiento.

 10-  Tribunal Supremo

• Con independencia de los nuevos instrumentos antes señalados, su estructura en cinco salas y sus funciones no se modifican sustancialmente. En cuanto al aforamiento, se mantiene la condición de aforados para quienes prevé la Constitución (Gobierno, Diputados y Senadores) y los cargos enumerados en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985. En cuanto a las novedades destaca la inclusión como aforados de la Reina consorte o el consorte de la Reina, el Príncipe Heredero y su consorte.  En las causas penales, el aforamiento por hechos realizados en el ejercicio del cargo o condición, se mantendrá aun cuando se hubiere cesado en el cargo o no se ostente tal condición. Por último, además de los citados, el aforamiento se limita exclusivamente a los cargos que expresamente figuren en los Estatutos de Autonomía y solo respecto a las causas que estos prevean.

 11-     Otros aspectos de la Ley

• La vocación de norma por abarcar todo lo relacionado con los Tribunales hace que también regule a otros operadores jurídicos, ya sean parte de la Administración de Justicia, como el Cuerpo de Secretarios Judiciales, que pasan a denominarse Letrados de la Administración de Justicia y a los que se les refuerza sus funciones como directores de la Oficina Judicial; o externos, como es el caso de los abogados y procuradores. A estos últimos se les potencia su función pública en materia de colaboración con los Tribunales; en la realización o práctica de actos de comunicación procesal; así como en materia de embargos y ejecución, otorgándoles capacidad de certificación o la condición de agentes de seguridad, según proceda. Asimismo, se amplían los supuestos en que puedan surgir conflictos de jurisdicción con el Poder Legislativo (Congreso, Senado y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas). Dentro de esa tarea simplificadora, también se suprime el incidente de nulidad previo al recurso de amparo. Por último, a favor de ese funcionamiento más eficaz de la Administración de Justicia, el periodo de actividad de los Tribunales se extiende a todo el año. En concreto, el mes de agosto será hábil para la realización de aquellas actuaciones que prevea la correspondiente Ley Procesal y, en todo caso, aquellas cuya demora cause un daño irreparable.